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返回首頁>陸海娜:盡快建立難民保護機制,體現中國“軟實力”

來源:國際先驅導報 作者:陸海娜

核心提示:對進入中國的難民來說,最重要的是生存權,也就是活下去,而且要有尊嚴的活下去。要達到這個目的有兩種基本途徑:一個是就業自助,一個是獲得政府救助。通過這兩種途徑,難民及其家人得以享有其他權利和保障,包括醫療、教育、住房等。而通過就業自助無疑是更有尊嚴的一種方式。

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國際先驅導報9月16日報道 9月初,3歲敘利亞小難民艾蘭·庫爾迪,宛若熟睡的天使般靜靜趴在土耳其海灘上。強烈的視角沖擊深深地震撼了世界各國人們的良心。人們同時在問:怎樣才能避免類似的慘劇再次發生?萬里之外,這樣的叩問也在提醒中國:中國做好保護難民的準備了嗎?

中國是1951年《日內瓦難民地位公約》及其1967年議定書的締約國,并且批準了包括《經濟社會文化權利公約》、《兒童權利公約》和《反對酷刑公約》等在內的大部分國際人權條約,所以保護難民的基本權利是中國的國際法義務。過去幾十年間,中國陸續接收了不少難民,而近年來向聯合國難民署駐華辦事處尋求避難的人數也在不斷增加,每年約有幾百人。不過問題是,中國的難民救濟政策都是臨時性的,時至今日尚未建立起一套完整的機制來保護難民的權利。

在中國國內法中,關于難民的法律規定只有1982年《憲法》第32條第2款:“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人可以給予受庇護的權利?!?nbsp;還有2013年《出境入境管理法》第46條的規定:“避難申請人可以憑臨時身份證明在中國停留;已被認定的難民,可憑難民身份證件在中國停留居留?!?o:p>

但國務院隨之出臺的《外國人出境入境管理條例》第15條規定的五種居留證件類別中,并沒有關于難民或避難申請人的居留證種類。那么,難民或避難申請人究竟該如何申請居留或臨時身份證?其難民地位又如何識別?由什么機構根據什么標準來認定?認定后可在中國享有何種待遇和權利?這些法律都沒有明確規定。

中國還沒有建立自己的難民甄別機制,也沒有配套的難民法或政策。目前常規的做法是由聯合國難民署(UNHCR)駐華代表處對來華尋求避難者進行難民地位甄別,而實體標準則是UNHCR的章程。至于甄別過程是否有程序可循,如果避難者被認定為不是難民是否還有救濟渠道則一概沒有明確規定。被確定為難民的人可以暫時留在中國,并由聯合國難民署為他們尋求“持久的解決辦法”。然而,聯合國難民署雖然在難民事務上比較專業,但資源有限,不可能像一個主權國家那樣建立一個完善的甄別體系,它也不同于一個司法機構,無法提供一個主權國家所能給予的程序公正。而對已經被認定的難民的后續保護,則更是需要依賴接收國的資源。

對進入中國的難民來說,最重要的是生存權,也就是活下去,而且要有尊嚴的活下去。要達到這個目的有兩種基本途徑:一個是就業自助,一個是獲得政府救助。通過這兩種途徑,難民及其家人得以享有其他權利和保障,包括醫療、教育、住房等。而通過就業自助無疑是更有尊嚴的一種方式。但是中國對這一系列的問題還沒有相應的法律規范和政策。我國現行有效的《外國人在中國就業管理規定》是1996年頒布的,法律位階較低,也早已不適應現實的需求。目前國家人社部和外國專家局等部門正在研究起草《外國人在中國工作管理條例》,這是通過行政法規明確難民就業權利的良好契機。但是難民其他的權利,仍然需要制定專門的法律和配套措施來明確和保障。

各國的經驗證明,難民如果能享有較好的權利保護,則更有利于其自力更生,加強其返回母國或前往第三國尋求更好生活的能力。并且,很多難民可能擁有接收國需要的勞動技能,可以為促進接收國的經濟和社會發展作貢獻。建立有效的難民保護機制,善待難民,保障其基本權利,符合中國“依法治國、以德治國”的基本方略和人道精神,也是中國“軟實力”的體現。


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